És legal el que fa Espanya a l’Afganistan?

Els intents dels Estats Units per a legitimar la seva Operació Llibertat Duradora han arrossegat a altres països a incomplir la legalitat internacional. L'exèrcit espanyol també està contribuint. Ens preguntem a l'article què és el que està fent l'exèrcit espanyol a l'Afganistan i quin marc legal l'empara.
Alejandro Pozo. Materials de Treball, núm. 28 (març de 2006)

D’acord amb la web del Ministeri de Defensa, l’Afganistan és –amb Bòsnia i Herzegovina, Kosovo i Haití–, un dels quatre escenaris on Espanya participa amb soldats en una missió de manteniment de la pau. En aquest país l’exèrcit espanyol hi participa amb 572 “hombres”, tal com figura en la web del Ministeri, i bona part de les notícies sobre política exterior de l’exèrcit provenen d’aquesta operació. La intervenció estrangera amb soldats regulars en aquesta última etapa a l’Afganistan va començar l’octubre de 2001, poc després dels tràgics atemptats terroristes a Nova York, i després de més de dues dècades d’ingerència internacional. Les circumstàncies en les quals l’exèrcit espanyol va començar la seva participació a l’Afganistan van ser difuses des del primer moment. Aquesta confusió va quedar patent quasi quatre anys més tard, com a conseqüència de la tragèdia l’agost de 2005 en la qual 17 soldats espanyols van perdre la vida en estavellar-se un helicòpter Cougart de l’exèrcit. Immediatament, va començar al Congrés dels Diputats una discussió que enfrontava els diferents partits al voltant del caràcter de la missió espanyola a l’Afganistan. Els debats van demostrar la falta de transparència de la missió. El portaveu popular Eduardo Zaplana denunciava que els soldats espanyols no estaven a l’Afganistan en qualitat de cascs blaus, sinó en una operació de l’OTAN, mentre que el líder del PP Mariano Rajoy insinuava que els soldats espanyols “no anaven a posar tiritas ni a ajudar a ancianes a creuar el carrer”, sinó que “anaven a una operació hostil”.(1) Per la seva part, el mateix ministre de Defensa José Bono es reafirmava qualificant la contribució espanyola com una “missió de pau”, alhora que assegurava que els soldats espanyols eren a l’Afganistan “per lluitar contra el terrorisme”.(2) Tenien tots raó? Només algú?, o la confusió tenia tal envergadura que ningú, ministre inclòs, explicava tota la realitat? L’objectiu d’aquest breu article és donar algunes pistes sobre aquest debat. Ens preguntem què és el que està fent l’exèrcit espanyol a l’Afganistan i quin marc legal l’empara.

A l’Afganistan hi ha dues operacions militars en curs, teòricament diferenciades una de l’altra. Per una banda, hi ha l’operació Llibertat Duradora, liderada pels Estats Units d’Amèrica (EUA); per l’altra, la Força Internacional d’Assistència per a la Seguretat a l’Afganistan (ISAF, en les seves sigles en anglès), actualment a càrrec de l’OTAN. Tenen també, en teoria, objectius i marcs legals molt diferents. Així, mentre la primera és il·legal, l’última està emparada per diverses resolucions de l’ONU. Anem, però, al detall, i examinem primer la il·legalitat de l’operació Llibertat Duradora.

L’octubre de 2001 va començar l’operació Justícia Infinita, nom que canviaria poc després per l’actual operació Llibertat Duradora. Es tracta de dos noms diferents per a una mateixa operació militar. Qualsevol intervenció militar, per gaudir de legalitat internacional requereix bé estar autoritzada pel Consell de Seguretat pels capítols VII ó VIII de la Carta de l’ONU, o bé ha de tractar-se d’una acció de legítima defensa. L’octubre de 2001, no hi havia un debat significatiu sobre l’existència o no d’alguna autorització per part del Consell apel·lant als capítols comentats: no n’hi havia cap, de resolució. Sí que hi havia, però, debat sobre si el dret de legítima defensa era o no era aplicable, és a dir, si els atacs de defensa eren o no eren legals.

D’acord amb l’Article 51, que regula el dret a la legítima defensa, perquè les hostilitats gaudeixin de legitimitat han d’estar permeses pel Consell de Seguretat, i respectar els principis de necessitat (ha de tractar-se de defensa, no de venjança o represàlia), provisionalitat (quan el Consell prengui mesures, cessarà el dret a la defensa unilateral) i proporcionalitat (els atacs de la defensa els rebran els autors dels atacs originals). El debat se centrava en si les resolucions 1.368 i 1.373 (de 12 i 28 de setembre de 2001, respectivament) autoritzaven la defensa o no. És cert que el Consell de Seguretat va ser molt ambigu (d’acord amb diverses fonts, intencionadament), i hi ha partidaris i detractors de l’existència d’aquesta presumpta autorització. Tanmateix, els arguments que realment condemnen els atacs dels EUA estan relacionats amb els tres principis mencionats, que no van ser complits.

No hi havia necessitat (no hi havia indicis d’un nou atac, i la resposta va ocórrer 26 dies després, la qual cosa representa més un acte de represàlia que un de defensa). Tampoc proporcionalitat: Encara que fora provada la molt probable vinculació entre els atacs i Bin Laden, i entre aquest últim i els taliban, en forma d’alberg-santuari per als grups terroristes, d'acord amb el dret internacional, el suport prestat per un Estat a bandes armades proporcionant armes o un “santuari” en el seu territori, no pot equiparar-se amb un atac armat.(3) Un precedent al respecte el va dictaminar la Cort Internacional de Justícia quan va declarar que encara que estava provada la participació dels EUA en els actes de terrorisme de la contra, el seu suport i finançament no era equiparable a un atac armat contra Nicaragua, com demanava aquest país.(4) A més, les mateixes raons que van justificar bombardejar Afganistan podrien legitimar l'atac a més de vint països.(5)Finalment, tampoc es va complir el principi de provisionalitat, ja que el Consell de Seguretat es va afanyar a aprovar dos resolucions en què condemnava els atemptats de l’11-S i anunciava diverses mesures dirigides a combatre el terrorisme, destacant la lluita contra el seu finançament i la cooperació entre estats, en matèria de seguretat i intel·ligència, donant un termini de 90 dies a tots els països perquè informessin sobre els seus avanços en l'aplicació d'aquestos procediments. Respecte d’això, destaca la resolució 1.373 (2001), de 30 de setembre, sobre mesures contra el terror.(6) Malgrat tot, els EUA mantenen l'operació Llibertat Duradora, a la cerca i captura de membres d’Al Qaeda en el sud i est d'Afganistan. És a dir, el Consell de Seguretat ja va prendre mesures, però els EUA no han finalitzat la seva intervenció. En aquesta línia es van pronunciar diversos intel·lectuals, argumentant que el que citava la resolució, més que una delegació de poders de guerra, suposava que el Consell ja va intervenir, de manera que a partir d'aquest moment haurien de cessar totes les mesures provisionals adoptades unilateralment.(7)

Així, l’operació Llibertat Duradora és una operació il·legal d’acord amb el dret internacional, mentre que la ISAF és una operació dirigida per l’OTAN que, sense ser una operació de l’ONU, està autoritzada per ella. També els objectius són diferents. Per una banda, l’operació Llibertat Duradora oficialment està buscant taliban i membres d’Al Qaeda, encara que per accedir a les zones remotes a la frontera amb Pakistan necessiten el suport de “senyors de la guerra” locals, als quals financen i armen, tot i reconeixent que el poder que tenen aquests individus és un dels principals problemes d’un futur Afganistan en pau. Malgrat ser una operació il·legal, Espanya va formar part de l’operació Llibertat Duradora, d’acord amb informacions del Ministeri de Defensa, i va participar amb una fragata a la Banya d’Àfrica, buscant persones vinculades amb els taliban i Al Qaeda. El 2 de juliol de 2004, Espanya es va retirar formalment d’aquesta operació per dedicar-se en exclusiva a la ISAF.

Els propòsits de la ISAF, d’acord amb la web de l’OTAN, són garantir un entorn segur, controlar l’aeroport de Kabul i les comunicacions aèries i millorar les capacitats de la policia i l’exèrcit afganès. No es menciona –com tampoc ho fan a les resolucions de l’ONU prèviament esmentades– ni la captura de terroristes ni l’acció humanitària com a funcions de la ISAF. Aquestes últimes tasques estan controlades per la Missió d’Assistència de l’ONU a l’Afganistan (UNAMA, de l’acrònim anglès) i per un bon nombre d’institucions i organitzacions no governamentals. El desplegament de la ISAF va ser autoritzat pel Consell de Seguretat de l’ONU per primera vegada el 20 de desembre de 2001 mitjançant la resolució 1.386. Des de l'agost de 2003, la ISAF està liderada per l'OTAN, i actualment intervenen en aquesta operació els 26 països de l’Aliança (tots), i 10 països addicionals no-OTAN.(8) Al marge de la seva ètica i pertinença, es tracta d’una intervenció que, contràriament a l’operació Llibertat Duradora, sí que és legal d’acord amb el dret internacional.

Una vegada entès aquest context, resulta interessant –i alhora preocupant– el gir que han pres aquestes dues forces militars a l’Afganistan els últims temps. Resulta que els EUA van decidir ampliar les funcions de l’operació Llibertat Duradora i combinar la busca de taliban i membres d’Al Qaeda amb tasques d’assistència humanitària, i van crear els Equips de Reconstrucció Provincials (PRT, de l’acrònim anglès). El primer PRT va ser creat el 2003, i avui hi ha al voltant d’una desena d’operatius (altres ja han tancat). Les funcions principals dels PRT són ampliar l’autoritat del govern central més enllà de Kabul, controlar la situació i –aquest és el punt més polèmic– contribuir al procés de reconstrucció de manera coordinada amb la UNAMA, les ONG i altres institucions internacionals, és a dir, fer acció humanitària.(9)

Amb la novetat dels PRT es van ajuntar el pa i la gana, i els exèrcits que participaven a la ISAF, Espanya inclosa, van començar a fer-se càrrec dels PRT (Espanya participa al PRT de Qal e Naw, a la província de Badghis, i al d’Herat). Tant els EUA com les forces de la ISAF hi surten guanyant: per una banda, els EUA aconsegueixen un context jurídic difós, on ja no és tan clara la il·legalitat de l’operació Llibertat Duradora, que es cobreix ara sota la manta de legitimitat de la ISAF. Per l’altra, els països que formen part de la ISAF guanyen renda mediàtica i política enfront de les seves respectives societats, disfressant d’humanitaris uns objectius que no ho són. Qui ha sortit perdent, una vegada més, són el dret internacional, l’acció humanitària “real” i la població local, a partir dels arguments inclosos a la denúncia de l’editorial d’aquest número. Al respecte, l’agència de coordinació d’ONG que treballen a l’Afganistan (ACBAR, de l’acrònim anglès) va fer públic el 2002 un comunicat en què demanava que els militars centressin les seves tasques a garantir un entorn segur i deixessin de portar a terme tasques humanitàries, que representaven més perills que avantatges.(10) No és un problema de falta d’alternatives, sinó de responsabilitats. És il·lustrador veure com els exèrcits de la ISAF desenvolupen tasques de reconstrucció i humanitàries, mentre que la UNAMA, que és qui està encarregada d’aquestes tasques, realitza activitats de desarmament que són funció de la ISAF.

La situació està empitjorant, i recentment s’ha anunciat que l’OTAN s’està replantejant la dissociació entre les dos operacions militars a l’Afganistan i està disposada a fusionar-les, creant casernes conjuntes i admetent que l’operació Llibertat Duradora i la ISAF queden sota un únic comandant suprem, encara que la responsabilitat de l’operació Llibertat Duradora recaurà directament en un vicecomandant dels EUA. El ministre de Defensa espanyol José Bono ja ha dit que no s’oposarà a aquesta fórmula.(11) Aquesta fusió seria una nova mostra de la impunitat amb la qual els EUA anteposen els seus interessos, amb el beneplàcit i la complicitat dels qui haurien de respectar el dret internacional com la millor manera de prevenir abusos de poder en les relacions internacionals.


(1) El Mundo, 24 d’agost de 2005
(2) El Mundo, 25 d’agost de 2005
(3) TAIBÓ, C. I ALTRES (2001): “Los bombardeos contra Afganistán son, además de ilegítimos, ilegales”, http://www.webislam.com/numeros/2001/11_01/BombardeosAfganistan_ilegitimos.htm, 5 de novembre. Consulta: 7-9-04.
(4) CORT INTERNACIONAL DE JUSTÍCIA (1986): “Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c. Etats-Unis d’Amerique)”, 27 de juny.
(5) En funció de com es defineixi l'organització Al Qaeda, tots aquests països podrien estar acusats de recolzar el grup. FALK, R. (2001): “A just response”, The Nation, 8 d’octubre.
(6) Altres mesures, relatives a Afganistan i al desplegament de la ISAF van estar autoritzades per les resolucions 1.386 (2001), de 20 de desembre; 1.413 (2002), de 23 de maig; 1.444 (2002), de 27 de novembre; 1.510 (2003), de 13 d'octubre; 1.563 (2004) de 17 de setembre, i 1.623 (2005), de 13 de setembre.
(7) TAIBÓ, C. I ALTRES (2001): Op. Cit.
(8) Albània, Àustria, Azerbaian, Croàcia, Finlàndia, Irlanda, Macedònia, Nova Zelanda, Suècia i Suïssa.
(9) Consulteu les funcions al Center for Humanitarian Cooperation, The Provincial Reconstruction Team (PRT) in Afghanistan and its Role in Reconstruction, 2003, disponible a http://www.reliefweb.int/
(10) NGO Coordination Meeting - ACBAR: The Need for a Clear Distinction between Humanitarian Programme and Military Activities in Afghanistan, març de 2002.
(11) El País, 10 de febrer de 2006