¿Es legal lo que hace España en Afganistán?
Los intentos de Estados Unidos para legitimar su Operación Libertad Duradera han arrastrado a otros países a incumplir la legalidad internacional. El ejército español también está contribuyendo. Nos preguntamos en este artículo qué hace el ejército español en Afganistán y qué marco legal le ampara.
Alejandro Pozo. Materiales de Trabajo núm. 28 (marzo de 2006)
Según la web del Ministerio de Defensa, Afganistán es uno de los cuatro escenarios donde España participa con soldados en una misión de mantenimiento de la paz, junto con Bosnia y Herzegovina, Kosovo y Haití. En este país, el ejército español participa con 572 “hombres”, tal y como figura en la web del ministerio, y buena parte de las noticias sobre política exterior del ejército proviene de esta operación. La intervención extranjera con soldados regulares en esta última etapa en Afganistán empezó en octubre de 2001, poco después de los trágicos atentados terroristas en Nueva York, y tras más de dos décadas de injerencia internacional. Las circunstancias en las cuales el ejército español empezó su participación en Afganistán fueron difusas desde el primer momento. Esta confusión quedó patente casi cuatro años más tarde, como consecuencia de la tragedia ocurrida en agosto de 2005 en la que 17 soldados españoles perdieron la vida al estrellarse un helicóptero Cougart del ejército. De inmediato, empezó en el Congreso de los Diputados una discusión que enfrentaba a los diferentes partidos alrededor del carácter de la misión española en Afganistán. Los debates demostraron la falta de transparencia de la misión. El portavoz popular Eduardo Zaplana, denunciaba que los soldados españoles no estaban en Afganistán en calidad de cascos azules, sino en una operación de la OTAN, mientras que el líder del PP Mariano Rajoy, insinuaba que los soldados españoles “no iban a poner tiritas ni a ayudar a ancianas a cruzar la calle”, sino que “iban a una operación hostil”.(1) Por su parte, el propio ministro de Defensa José Bono se reafirmaba calificando la contribución española como una “misión de paz”, a la vez que aseguraba que los soldados españoles estaban en Afganistán “para luchar contra el terrorismo”.(2) ¿Tenían todos razón? ¿Sólo alguno?, ¿o la confusión tenía tal envergadura que nadie, ministro incluido, explicaba toda la realidad? El objetivo de este breve artículo es proporcionar algunas pistas sobre este debate. Nos preguntamos qué está haciendo el ejército español en Afganistán y qué marco legal le ampara.
En Afganistán hay dos operaciones militares en curso, teóricamente diferenciadas una de la otra. Por un lado, está la operación Libertad Duradera, liderada por los Estados Unidos de América (EE.UU.); por el otro, la Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad en Afganistán (ISAF, en sus siglas en inglés), actualmente a cargo de la OTAN. Tienen también, en teoría, objetivos y marco legales muy diferentes. Así, mientras la primera es ilegal, la última está amparada por varias resoluciones de la ONU. Vayamos, sin embargo, al detalle, y examinemos primero la ilegalidad de la operación Libertad Duradera.
En octubre de 2001 empezó la operación Justicia Infinita, nombre que cambiaría poco después por la actual Libertad Duradera. Se trata de dos nombres diferentes para una misma operación militar. Cualquier intervención militar, para que sea legal requiere que bien esté autorizada por el Consejo de Seguridad por los capítulos VII ó VIII de la Carta de la ONU, o bien debe tratarse de una acción de legítima defensa. En octubre de 2001, no había un debate significativo sobre la existencia o no de alguna autorización por parte del Consejo apelando a los capítulos comentados, ya que no había ninguna. Sí había, sin embargo, debate sobre si el derecho de legítima defensa era o no aplicable, es decir, si los ataques de defensa eran o no legales.
De acuerdo con el Artículo 51, que regula el derecho a la legítima defensa, para que las hostilidades estén legitimadas tienen que estar permitidas por el Consejo de Seguridad, y respetar los principios de necesidad (debe tratarse de defensa, no de venganza o represalia), provisionalidad (cuando el Consejo tome medidas, cesará el derecho a la defensa unilateral) y proporcionalidad (los ataques de la defensa los recibirán los autores de los ataques originales). El debate se centraba en si las resoluciones 1.368 y 1.373 (de 12 y 28 de septiembre de 2001, respectivamente) autorizaban la defensa o no. Es cierto que el Consejo de Seguridad fue muy ambiguo (de acuerdo con varias fuentes, intencionadamente), y hay partidarios y detractores de la existencia de esta presunta autorización. Aun así, los argumentos que realmente condenan los ataques de EE.UU. están relacionados con los tres principios mencionados, que no fueron cumplidos.
No había necesidad (no habían indicios de un nuevo ataque, y la respuesta ocurrió 26 días después, lo que representa más un acto de represalia que uno de defensa). Tampoco proporcionalidad: Aunque fuera probada la muy probable vinculación entre los ataques y Bin Laden, y entre este último y los talibanes, en forma de albergue-santuario para grupos terroristas, de acuerdo con el derecho internacional, el apoyo prestado por un Estado a grupos proporcionando armas o un santuario en su territorio, no puede equipararse con un ataque armado.(3) Un precedente al respecto lo dictaminó la Corte Internacional de Justicia, cuando declaró que aunque estaba probada la participación de EE.UU. en los actos de terrorismo de la contra, su apoyo y financiación no era equiparable a un ataque armado contra Nicaragua, como pedía este país.(4) Además, las mismas razones que justificaron bombardear Afganistán podrían legitimar el ataque a más de 20 países.(5) Finalmente, tampoco el principio de provisionalidad fue cumplido, puesto que el Consejo de Seguridad se apresuró a aprobar dos resoluciones en las que condenaba los atentados del 11-S y anunciaba varias medidas dirigidas a combatir el terrorismo, destacando la lucha contra su financiación y la cooperación entre Estados, en materia de seguridad e inteligencia, dando un plazo de 90 días a todos los países para que informaran sobre sus avances en la aplicación de estos procedimientos. Al respecto, destaca la resolución 1.373 (2001), de 30 de septiembre, sobre medidas contra el terror.(6) Sin embargo, EE.UU. mantiene la operación Libertad Duradera, a la busca y captura de miembros de Al Qaeda en el Sur y Este de Afganistán. Es decir, el Consejo de Seguridad ya tomó medidas, pero EE.UU. no ha finalizado su intervención. En esta línea se pronunciaron varios intelectuales, argumentando que lo que citaba la resolución, más que una delegación de poderes de guerra, suponía que el Consejo ya intervino, de forma que a partir de este momento deberían haber cesado todas las medidas provisionales adoptadas unilateralmente.(7)
Por tanto, la operación Libertad Duradera es una operación ilegal de acuerdo con el derecho internacional, mientras que la ISAF es una operación dirigida por la OTAN que, sin ser una operación de la ONU, está autorizada por ella. También los objetivos son diferentes. Por una parte, la operación Libertad Duradera oficialmente está buscando talibanes y miembros de Al Qaeda, aunque para acceder a las zonas remotas en la frontera con Pakistán necesitan el apoyo de señores de la guerra locales, a los que financian y arman, incluso reconociendo que el poder que tienen estos individuos es uno de los principales problemas de un futuro Afganistán en paz. Pese a ser una operación ilegal, España formó parte de la operación Libertad Duradera, de acuerdo con informaciones del Ministerio de Defensa, y participó con una fragata en el Cuerno de África, buscando personas vinculadas con los talibanes y Al Qaeda. El 2 de julio de 2004, España se retiró formalmente de esta operación para dedicarse en exclusiva a la ISAF.
Los objetivos de la ISAF, de acuerdo con la web de la OTAN, son garantizar un entorno seguro, controlar el aeropuerto de Kabul y las comunicaciones aéreas, y mejorar las capacidades de la policía y ejército afganos. No se menciona –como tampoco en las resoluciones de la ONU previamente mencionadas– ni la captura de terroristas ni la acción humanitaria como funciones de la ISAF. Estas últimas tareas están controladas por la Misión de Asistencia de la ONU en Afganistán (UNAMA, del acrónimo inglés) y por un buen número de instituciones y organizaciones no gubernamentales. El despliegue de la ISAF fue autorizado por el Consejo de Seguridad de la ONU por primera vez el 20 de diciembre de 2001 mediante la resolución 1.386. Desde agosto de 2003, la ISAF está liderada por la OTAN, y actualmente intervienen en esta operación los 26 países de la Alianza (todos), y 10 países adicionales no-OTAN.(8) Al margen de su ética y pertenencia, se trata de una intervención que, al contrario que la operación Libertad Duradera, sí es legal de acuerdo con el derecho internacional.
Una vez entendido este contexto, resulta interesante –y a la vez preocupante– el giro que han tomado estas dos fuerzas militares en Afganistán en los últimos tiempos. Resulta que EE.UU. decidió ampliar las funciones de la operación Libertad Duradera y combinar la búsqueda de talibanes y miembros de Al Qaeda con tareas de asistencia humanitaria, y creó los Equipos de Reconstrucción Provinciales (PRT, del acrónimo inglés). El primer PRT quedó establecido en 2003, y hoy hay alrededor de una decena operativos (otros ya cerraron). Las funciones principales de los PRT son ampliar la autoridad del gobierno central más allá de Kabul, monitorear la situación, y –este es el punto más polémico– contribuir al proceso de reconstrucción de manera coordinada con la UNAMA, las ONG y otras instituciones internacionales, es decir, hacer acción humanitaria.(9)
Con la novedad de los PRT se juntaron el hambre y las ganas de comer, y los ejércitos que participaban en la ISAF, España incluida, empezaron a hacerse cargo de los PRT (España participa en el PRT de Qal e Naw, en la provincia de Badghis, y en el de Herat). Tanto EE.UU. como las fuerzas de la ISAF salen ganando: por un lado, EE.UU. conseguía un contexto jurídico difuso, donde ya no está tan clara la ilegalidad de la operación Libertad Duradera, que se cubría ahora bajo el manto de legitimidad de la ISAF. Por el otro, los países que forman parte de la ISAF ganaban renta mediática y política delante de sus respectivas sociedades, disfrazando de humanitarios unos objetivos que no lo son. Quienes han salido perdiendo, una vez más, son el derecho internacional, la acción humanitaria real y la población local, a partir de los argumentos incluidos en la denuncia de la editorial de este número. Al respecto, la Agencia de Coordinación de ONG que trabajan en Afganistán (ACBAR, del acrónimo inglés), hizo público en 2002 un comunicado en el que pedía que los militares centraran sus tareas en garantizar un entorno seguro, y dejaran de implementar tareas humanitarias, por representar éstas más peligros que ventajas.(10) No es un problema de falta de alternativas, sino de responsabilidades. Es ilustrador comprobar cómo los ejércitos de la ISAF desarrollan tareas humanitarias y de reconstrucción, mientras que la UNAMA, que es quien está encargada de estas tareas, realiza actividades de desarme que son función de la ISAF.
La situación está empeorando, y recientemente se ha anunciado que la OTAN está replanteándose la disociación entre las dos operaciones militares en Afganistán y está dispuesta a fusionarlas, creando cuarteles conjuntos y admitiendo que la operación Libertad Duradera y la ISAF queden bajo un único comandante supremo, si bien la responsabilidad de la operación Libertad Duradera recaerá directamente en un vice-comandante de EE.UU. El ministro de Defensa español José Bono ya ha dicho que no se opondrá a esta fórmula.(11) Esta fusión sería una nueva muestra de la impunidad con la que EE.UU. antepone sus intereses, con el beneplácito y la complicidad de quienes deberían respetar el derecho internacional como la mejor manera de prevenir abusos de poder en las relaciones internacionales.
(1) El Mundo, 24 de agosto de 2005
(2) El Mundo, 25 de agosto de 2005
(3) Taibó, C. y otros (2001): “Los bombardeos contra Afganistán son, además de ilegítimos, ilegales”, http://www.webislam.como/numeros/2001/11_01/BombardeosAfganistanilegitimos.htm, 5 de noviembre. Consulta: 7-9-04.
(4) Corte Internacional de Justicia (1986): “Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c. Etats-Unis d’Amerique)”, 27 de junio.
(5) En función de cómo se defina la organización Al Qaeda, todos estos países podrían estar acusados de apoyar al grupo. Falk, R. (2001): “A just response”, The Nation, 8 de octubre.
(6) Otras medidas, relativas a Afganistán y al despliegue de la ISAF estuvieron autorizadas por las resoluciones 1.386 (2001), de 20 de diciembre; 1.413 (2002), de 23 de mayo; 1.444 (2002), de 27 de noviembre; 1.510 (2003), de 13 de octubre; 1.563 (2004) de 17 de septiembre; y 1.623 (2005), de 13 de septiembre.
(7) Taibó, C. y otros (2001): Op. Cit.
(8) Albania, Austria, Azerbaiyán, Croacia, Finlandia, Irlanda, Macedonia, Nueva Zelanda, Suecia y Suiza.
(9) Consultar estas funciones en Center for Humanitarian Cooperation, The Provincial Reconstruction Team (PRT) in Afghanistan and its Role in Reconstruction, 2003, disponible en http://www.reliefweb.int/
(10) NGO Coordination Meeting - ACBAR: The Need for a Clear Distinction between Humanitarian Programme and Military Activities in Afghanistan, marzo de 2002
(11) El País, 10 de febrero de 2006