Breve comentario al Proyecto de Ley sobre el control del comercio exterior de material de defensa y de doble uso

(Article no disponible en català)
En este documento pretendo señalar los aspectos más negativos del Proyecto de Ley sobre el control del comercio exterior de material de defensa y de doble uso(1), desde el punto de vista del control de las exportaciones para evitar violaciones de derechos humanos, riesgos a la paz o seguridad internacional, o el desvío a terceros países de las armas o el material de defensa exportado.
Eduardo Melero Alonso

1. Consideraciones previas

El Proyecto de Ley no incluye una regulación detallada del comercio de armas, sino que se limita a regular aspectos puntuales. Básicamente: la exigencia de autorización administrativa previa para poder realizar transferencias de material de defensa y de doble uso (art. 4), los criterios de denegación y revocación de las autorizaciones (art. 8), el informe preceptivo y vinculante de la Junta Interministerial Reguladora del Comercio Exterior de Material de Defensa y de Doble Uso (art. 14), y la información al Congreso de los Diputados sobre las exportaciones (art. 16).

Ello supone que la regulación material se contiene en otras normas, sobre todo en normas de rango reglamentario. En la actualidad, hasta que el Gobierno no apruebe un nuevo reglamento, sigue vigente el Real Decreto 1782/2004, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de control del comercio exterior de material de defensa (véase la disposición transitoria única del Proyecto). El Real Decreto 1782/2004 es la norma donde se regula detalladamente el comercio de armas y material de doble uso.

Por tanto, estas consideraciones críticas no se limitarán al contenido del Proyecto de Ley, sino que también tendrán en cuenta la regulación del Real Decreto 1782/2004. En este Real Decreto 1782/2004 se regula de forma completa el sistema de control de las exportaciones: los distintos tipos de autorizaciones administrativas (arts. 15 a 24 del Real Decreto 1782/2004 para material de defensa y arts. 35 a 44 para el material de doble uso). Y se establecen los documentos de control que garantizan que el armamento o el material de doble uso que se exporta es utilizado efectivamente por el país receptor y no se desvía a otros países (art. 23 del Real Decreto 1782/2004 para el material de defensa y art. 43 para el material de doble uso).

2. Sobre el control de las exportaciones

El art. 14.3 del Proyecto de Ley establece que:

«La Junta Interministerial Reguladora del Comercio Exterior de Material de Defensa y de Doble Uso podrá exceptuar la exigencia de informe previo de las operaciones cuyo país de destino, origen o procedencia, características y cuantía determine expresamente la propia Junta que no contravienen el artículo 8, así como de las modificaciones a que se refiere el apartado primero».

Esta regulación se completa con el art. 14.4 del Proyecto de Ley, según el cual:

«En los casos en que la Junta Interministerial Reguladora del Comercio Exterior de Material de Defensa y de Doble Uso así lo considere, se podrá eximir al operador de la presentación de documentos de control, o exigir otros documentos que la Junta crea oportunos, y podrá variar los límites establecidos en las diferentes solicitudes de licencia, en función de las circunstancias que pudieran darse con ocasión de la transferencia de los materiales, productos o tecnologías que entran dentro del ámbito de aplicación de esta Ley».

Estos dos preceptos recogen una regulación muy similar a la que incluyen los apartados 4 y 5 del art. 14 del Real Decreto 1782/2004. El contenido del Proyecto en este aspecto es, por tanto, derecho vigente en la actualidad.

Los apartados 3 y 4 del art. 14 del Proyecto del Ley (y los preceptos similares del Real Decreto 1782/2004), suponen un auténtico agujero negro en cuanto al control de las exportaciones de material de defensa y de doble uso. Porque otorgan a la Junta Interministerial Reguladora del Comercio Exterior de Material de Defensa y de Doble Uso (en adelante JIMDDU) libertad absoluta a la hora de decidir qué operaciones no se someterán a informe previo y en qué casos no se exigirán los documentos de control, documentos que garantizan el destino y el uso final del material de defensa o de doble uso que se va a exportar.

Si, con base en el art. 14.3, se excluye el informe previo de la JIMDDU esto implica que se otorgará automáticamente la autorización administrativa de exportación. La precisión que establece el art. 14.3, de que la JIMDDU debe determinar expresamente que dicha operación no contraviene los criterios del art. 8 no resulta fácilmente comprensible. Precisamente, la función del informe previo y preceptivo de la JIMDDU es analizar detalladamente que la operación en cuestión no contradice los criterios establecidos en el art. 8 del Proyecto. Si no se emite el informe: ¿cómo se va a determinar que no se contravienen los criterios del art. 8?

Los apartados 3 y 4 del art. 14 del Proyecto de Ley dejan en manos de la JIMDDU la aplicación de las excepciones. Estos artículos otorgan una discrecionalidad absoluta a la JIMDDU a la hora de decidir qué exportaciones no se someten a informe previo y en qué supuestos no se exigirán documentos de control. La JIMDDU dispone de discrecionalidad absoluta porque el Proyecto no establece ningún parámetro normativo al que deba someterse la JIMDDU a la hora de adoptar este tipo de decisiones.

En la práctica, los apartados 3 y 4 del art. 14 del Proyecto, van a permitir dejar fuera de control a las operaciones de exportación de armamento o de material de defensa más discutibles, aquellas que contradigan los criterios del Código de Conducta de la Unión Europea. Por ejemplo, aquellas que se realicen a favor de países que violan sistemáticamente los derechos humanos o que se encuentran implicados en conflictos armados. Por eso ambos apartados del art. 14 suponen un agujero negro en el control de las exportaciones.

Este tipo de artículos no tienen ningún sentido en un Proyecto de Ley que se denomina relativo al “control” del comercio exterior y señala como sus fines contribuir a una mejor regulación del material de defensa y de doble uso, evitar su desvío al mercado ilícito y combatir su proliferación (art.1). El verdadero sentido del art. 14.3 y 4 no es otro que fomentar las exportaciones de armamento a cualquier precio.

Por intentar buscar un punto de comparación a esta regulación: sería como si la legislación de urbanismo permitiera que los Ayuntamientos, cuando lo considerasen oportuno, pudieran acordar no exigir la licencia de edificación a aquellas construcciones que quisieran; o que se le otorgara a la Administración, también cuando lo considerase conveniente, el poder de excluir de evaluación de impacto ambiental las obras o instalaciones que por ley deben someterse a evaluación de impacto ambiental.

No es suficiente con eliminar el contenido de los arts. 14.3 y 14.4 del Proyecto, porque ello no impediría la aplicación de los vigentes arts. 14.4 y 14.5 del Real Decreto 1782/2004 que, como ya he señalado, contienen la misma regulación y están vigentes en la actualidad. Debe, por tanto, prohibirse expresamente que la JIMDDU pueda excluir la exigencia de informe previo o la necesidad de aportar documentos de control.

Propuesta de enmienda relativa al control de las exportaciones

Se propone eliminar la redacción de los apartados 3 y 4 del art. 14 del Proyecto y sustituirla por un nuevo apartado 3 con el siguiente contenido: «La Junta Interministerial Reguladora del Comercio Exterior de Material de Defensa y de Doble Uso no podrá, en ningún caso y bajo ninguna circunstancia, exceptuar la exigencia de informe previo de las operaciones sometidas a esta ley, ni eximir al operador de la presentación de documentos de control».

3. Sobre la transparencia en el comercio de armas

En cuanto a la transparencia, el Proyecto de Ley establece la obligación del Gobierno de enviar cada seis meses un informe al Congreso de los Diputados que recoja, al menos, información relativa al «valor de las exportaciones por países de destino y categorías de productos, las asistencias técnicas, el uso final del producto, la naturaleza pública o privada del usuario final, las denegaciones efectuadas, los cambios legislativos y las actuaciones españolas en los regímenes internacionales relacionados» (art. 16.1). Además, anualmente comparecerá el Secretario de Estado de Turismo y Comercio ante la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados (art. 16.2).

Por otra parte, el art. 17 del Proyecto señala que el cumplimiento de los compromisos internacionales contraídos por España incluye los intercambios de información como medida de transparencia.

Estas medidas, aunque positivas, son insuficientes. Y son insuficientes porque el Proyecto de Ley no aborda la cuestión clave: que los datos sobre las exportaciones han sido clasificados como secreto de estado por el Gobierno (en concreto como materia reservada). Así, por Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de noviembre de 1986, se acordó, «de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley de Secretos Oficiales... otorgar, con carácter genérico la clasificación de reservado a (...) la producción, adquisición, suministros y transportes de armamento, munición y material bélico» (apartado B.5)(2). Otro acuerdo del Consejo de Ministros, de 12 de marzo de 1987, clasificó como secretas las actas de la JIMDDU(3).

Que yo sepa, ninguno de estos acuerdos ha sido revocado formalmente. Por tanto, con base en el art. 13 de la Ley de Secretos Oficiales, las actividades relacionadas con el comercio de armas y las actas de la JIMDDU no pueden ser comunicadas, difundidas ni publicadas. Como establece el art. 10 de la Ley sobre Secretos Oficiales, ello no afecta al Congreso de los Diputados y la Senado, que pueden solicitar cualquier tipo de información clasificada, aunque las sesiones en que analicen materias clasificadas serán secretas.

El art. 16 del Proyecto de Ley ha de interpretarse teniendo en cuenta el art. 10 de la Ley sobre Secretos Oficiales. En teoría, eso implica que el informe que presente el Gobierno debería mantenerse en secreto para los ciudadanos y que la comparecencia del Secretario de Estado de Turismo y Comercio se realizará en sesión secreta. En la práctica, algunas ONG tienen acceso al contenido de dicho informe (véase por ejemplo el documento «Análisis de las Exportaciones Españolas de Armamento 2005», realizado por Amnistía Internacional, Greenpeace e Intermón Oxfam), aunque el informe como tal sigue sin ser público.

Según el art. 2 de la Ley sobre Secretos Oficiales, pueden ser declaradas «materias clasificadas» los asuntos, actos, documentos, informaciones, datos y objetos cuyo conocimiento por personas no autorizadas pueda dañar o poner en riesgo la seguridad y defensa del Estado. La clasificación de los datos relativos al comercio de armas y material de doble uso debe considerarse como un acto ilegal, porque su conocimiento general no pone en riesgo la seguridad y defensa del Estado(4).

El Proyecto de Ley debería, por tanto, establecer una prohibición expresa de clasificar la información relativa a las exportaciones de armas y material de defensa y de doble uso. La transparencia en materia de armamento no sólo no daña o pone en riesgo la seguridad y la defensa del Estado, sino que aumenta dicha seguridad ya que impide que los demás Estados adopten una percepción errónea de la situación militar de otros países, la transparencia evita que otros países se puedan sentir amenazados. Así lo demuestra el Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas, que hace públicos –a través de internet– los datos de las importaciones y exportaciones de armas que los Estados voluntariamente le envían(5).

La transparencia en el comercio de armas, además de favorecer «el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra» (preámbulo de la Constitución), fomentaría la efectiva aplicación del principio democrático en este ámbito y mejoraría el control de las exportaciones. Si los datos de las exportaciones de armas no fueran secretos, cualquier ciudadano podría tener acceso a los documentos en poder de la JIMDDU en relación con las autorizaciones concedidas con base en el art. 37 de la Ley 30/1992 (que reconoce el derecho de acceso a archivos y registros). En mi opinión, este derecho de acceso sería una medida de control más eficaz que la información al Congreso de los Diputados y la comparecencia del Secretario de Estado de Turismo y Comercio.

Propuesta de enmienda relativa a la transparencia en el comercio de armas

Se propone introducir un nuevo artículo en el Proyecto de Ley, el art. 18, con la siguiente redacción: «El Consejo de Ministros no podrá declarar como materia clasificada ningún asunto, acto, documento, información, dato y objeto relativo a las transferencias de material de defensa, de otro material y de productos y tecnologías de doble uso reguladas en esta ley».

Eduardo Melero Alonso
eduardo.melero(arroba)uam.es
Profesor contratado doctor de Derecho administrativo
Universidad Autónoma de Madrid





Notas:

1 Publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados, de 14 de enero de 2007. Puede consultarse en la web www.congreso.es.

2 Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso, Serie D, nº 122, de 6 de noviembre de 1987. Puede consultarse el texto en Fernando Sáinz Moreno: “Secreto e información en el derecho público”, en Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría. Tomo III, Civitas, Madrid, 1991, págs 2896-2897, nota a pie de página 32.

3 El acuerdo se menciona en el Informe sobre comercio exterior español de material de defensa y material de doble uso. 1991-1994, Subdirección General de Control de Comercio Exterior de la Secretaría de Estado de Comercio Exterior y Secretaría de la JIMDDU, Madrid, octubre de 1995, pág. i. Parece además que dicha clasificación es consecuencia de la petición, por parte del CDS e Izquierda Unida, de la creación de una comisión parlamentaria para investigar la posible existencia de ventas ilegales de armas. Vicenç FISAS: Las armas de la democracia, Crítica, Barcelona, 1989, pág. 88.

4 He analizado esta cuestión en mi trabajo «El secreto oficial en las ventas de armas. Un supuesto de aplicación ilegal de la Ley sobre Secretos Oficiales (Las razones por las que los datos de las exportaciones de armas deben hacerse públicos)», Revista de Administración Pública, nº 152 (mayo-agosto 2000), pp. 229-267.

5 La página web del Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas es http://www.un.org/spanish/Depts/dda/register.htm. Desde esta página se puede consultar una base de datos. Para más información sobre el registro, pueden consultarse las páginas 260 a 263 de mi trabajo citado en la nota anterior.